前言

十年前，本報推出「消失的海岸線」調查報導，當時呈現的海岸破壞情況即相當讓人憂心；十年後的今天，記者重回海岸逐一比對，發現不僅是海岸線持續後退，國土流失加劇，其他汙染、工程規劃不當的問題都愈發嚴重。

台灣地處歐亞大陸板塊與菲律賓板塊碰撞最激烈的區域，地殼上升速率是相當驚人的，台灣應該較少發生海岸線侵蝕的情形；但事實上，台灣的海岸線卻仍嚴重後退，近幾年更加速惡化。

台灣自詡為海洋國家，但我們可知道怎麼擁抱海洋？管理海岸？

雖然台灣四面環海，但受傳統海岸管理多從國防、海防角度出發的影響，人們與海的距離其實很遠。解嚴之後，雖然海岸釋出給國人，但在業者大規模的開發利用、抽沙填海，引進高汙染、耗能工業之下，脆弱的海邊已經扭曲變形。國人還不知道擁抱大海的滋味，即發現海岸不再光潔，大海不再湛藍。

國家海洋政策

「水與綠建設計畫」

聯合國「二十一世紀議程」明確宣示，海洋環境為人類永續發展最珍貴資產，其中又以海岸地區生產力最高、生態環境最為敏感，各國海洋與海岸地區的保護與其生物資源之保護、合理利用與開發，形成總體的國家海洋政策。標榜綠色執政的扁政府當然知道這點，因此在挑戰二秮秮八國家發展重點計畫第九大項「水與綠建設計畫」中明示，將透過生態規劃方式，全面推動海岸環境的復育及改造。

其後，在推動政府組織再造的過程，更決定增設海洋部統轄海洋事務。儘管知道海洋管理的重要，但扁政府三年中實質動作卻相當有限。

台大地理系教授張長義、中山大學邱文彥等專家認為，要解決海岸管理的根本問題，第一要訂定海岸專法，第二要成立統一事權的專責機構。

法規形同具文

財經掛帥不管法令

現行法律中涉及海岸管理的法令其實很多，除了土地法、水土保持法、海洋汙染防治法等主要法規，延伸的行政命令更是多達三十九種。表面上看來法制周全，但一遇問題，往往是什麼部會都不管，或者看政策方向，跟對政策就好，法規成了具文。

海岸管理看政策而不管法令，形成法制保護虛空，這類例子俯拾即是。投入海岸管理工作十年的營建署課長林秉勳舉例說，從彰濱海岸、六輕離島一路到嘉義東石海岸，十幾年前即由行政院納入「台灣沿海地區自然保護計畫」，指定為自然保護區，依法就不能變更地形地貌。但，不管是地方政府、省住都局、港務局、或經濟部工業局，各個單位要填海造陸開發離島工業區，財經掛帥的行政院統統照准，根本不管法律怎麼規定。

又如從花蓮到台東的花東沿海，也是七十三年就指定為自然保護區，但是交通單位拓寬台十一線，大舉破壞花東海岸。打著基層建設的旗號，視自然保護區為無物。

沒有專責法令的結果，各法令主管機關南轅北轍的解釋，間接造成海岸管理的鬆弛狀態。

單位權責不一

海岸管理鬆弛不堪

二十年來缺乏專法，在各單位各有權限、地盤的情況下，海岸不是分崩離析，就是任由糟蹋；其中最嚴重的一項，是前述的海埔地開發。

台灣地狹人稠，土地需求壓力很大，「與海爭地」是可以想像，甚至受到推崇。海埔地並不是不能開發，但開發一定要經過詳細的調查評估，包括環境條件、海流、漂沙、工程衝擊以及效益等等。以荷蘭、日本同樣土地壓力沈重的國家，海埔地的開發經常需要十到二十年的長期、妥善規劃，開發計畫位階更是提升到國家級。 台灣的狀況全然不同。政府早年也開發海埔地，但主要是輔導會、臺鹽、台糖等機構，每年的造陸面積不過五百公頃。但民國七十六年解嚴之後，短短兩三年間，西部海岸北從南崁溪，南到興達港，從中央經濟部、省、縣市政府，甚至鄉鎮公共造產，一口氣提出五萬五千餘公頃的海埔地開發計畫，立刻開始抽沙填土的海埔地也超過一萬公頃，評估不全、規劃不周，海岸的亂象處處可見。

廠商填海造陸

爛攤子給全民善後

廠商填海造陸賺取暴利，卻禍延子孫，或把爛攤子留給政府，給全民善後，對此，長期監測台灣海岸變化的中山大學陳鎮東教授感到深惡痛絕。

陳鎮東尤其指的是河海工程近海抽沙填海現象，他認為一定要限制水深三十五公尺以上才能抽沙；荷蘭就是這種作法，因為研究顯示，在這個深度的抽沙，不會造成沙源重新搬移。台灣在近岸水淺的地方抽沙，施工單位成本很低，技術難度也低，「一大堆的後遺症卻留給政府解決」。

海岸土地尤其是海埔新生地，絕大多數都是國有土地，國有土地由財政部國有財產局統一列管。但現實狀況是，國有財產局只管登錄建檔，不會去管現地是利用還是破壞，通常是交由開發單位管理，因而就出現前述地方政府變相出租牟利情形。另外，海岸土地相當大的比例是港埠用地，雖然也是國有財產，但如何使用、怎麼建堤、碼頭，完全由交通單位決定，對港埠以外的影響，往往是等出了問題再說。

政治人物常把「海洋國家」掛在嘴上，但台灣島優良的生態面貌，卻在人為無端的破壞下日益侵蝕走樣，有必要儘速遏阻，因為這關係台灣的永續。別忘了，我們只有一個寶島。

（系列全文完）

2003-05-28╱聯合報╱第12版╱專題╱記者卓亞雄、李彥甫