作者：國立中山大學海洋政策研究中心主任胡念祖

日前發生我國海域執法人員在處理籍屬我國野柳之兩百多噸大型鐵殼漁船「漁聖號」在馬祖東引海域撞沉大陸二千噸之「金富達九號」貨輪索賠糾紛案時，被大陸船員連人帶船挾持至對岸港口。雖然此一事件中我方執法人員在一天內即在大陸「人船分離」處理原則下得以釋回，但此一事件卻也顯示出一些問題，這些問題的共同點均指向我國海洋政策的空虛，頗值得吾人加以深入探討。

首先，吾人必須面對一項基本的地緣現實，那就是金門、馬祖兩列嶼十分鄰近中國大陸，就地理態勢而言，金、馬屬大陸福建沿岸島嶼更勝於屬於台灣（本島）之外（離）島。金、馬列嶼與福建沿岸其他島嶼犬牙交錯，自然使得「兩岸」人民共用一片海域以獲取漁捕、航海之利益，亦自然使得「兩岸」之間在行使各自管轄權以確保海域法律秩序有其先天上的困難。

然而，當中共依其一九九二年二月二十五日所發布施行之「中華人民共和國領海及毗連區法」之授權，於一九九六年五月十五日宣布其部分領海基線時，已將我國管轄之金、馬列嶼劃在其領海基線向陸一側，明白顯示將金、馬納入中共主張之內水之中。我國係於一九九八年一月二十一日始公布施行「中華民國領海及鄰接區法」，並於一九九九年二月十日始公告第一批領海基線，其中將與日本產生重大島礁領土主權爭議之釣魚台列嶼納入，但卻未公告金、馬列嶼之領海基線，使得金、馬列嶼迄今未因我國領海法之施行而在法律上「再次確認」為我國管轄之領土。

當時政府未將金、馬列嶼之領海基線、領海及鄰接區外界線一併公告之考慮，係認為在當前憲法仍主張中國大陸為我國國土之際，為減少挑動到憲法與兩岸關係間的「矛盾」，而將金、馬列嶼予以「留白」處理，就如同中共領海基線公告中亦未納入台灣地區一般的思維。其實，在法理上，作為一個主權國家，我政府將金、馬列嶼之領海基線、領海及鄰接區外界線均予以明示，卻將其他大陸沿岸全部留白，又豈會「違憲」？

事實上，不作為所造成的後果，已使得我國海域執法機關行政院海岸巡防署在金、馬列嶼周邊海域執法時，無從判斷我國所主張的管轄海域範圍為何，亦使得金、馬海域法律秩序無法確保，中共漁船動輒入侵，中共走私、偷渡的「小烏龜」載具更可直達金、馬岸際，間接使得金、馬民眾質疑政府是否真正關切他們的權益與福祉。

再者，此一事件亦再次暴露出兩岸糾紛必須仰賴「民間管道」加以解決的窘境。當我政府海、陸兩會與大陸方面對口單位溝通管道不再順暢之際，只好不斷借助於其他民間管道，甚至為了因應此一情勢，連「兩岸人民關係條例」都得修正並加入所謂「複委託」的授權機制。如果中央政府機關或其白手套的「準機關」都功能失靈而必須求助於其他民間管道時，人民不禁會懷疑，我們還需要政府做什麼？政府又能保障人民什麼權益？

海洋政策有「涉外」及與其他政策領域相關互動之特質。扁政府高舉「海洋立國」之口號，但是，坐而言不如起而行，如何建構一個真正具有願景、目標與措施的國家海洋政策，恐怕是當局必須思考的。

（本專欄不代表本報立場）

2004-05-03╱中國時報╱第A4版╱政治新聞╱胡念祖