作者：國立中山大學亞太所教授兼所長顧長永

一六四八年所簽訂的西發利亞條約確立了西歐國家體系的國際秩序。主權成為國家核心的要素之一，而其意義是統治者的統治對象乃是特定領土，並基於對此特定領土的支配而支配其上的人民。顯然，領土及其邊界的確立乃是國家存在的首要條件之一。只要這個國際體系的結構沒有發生改變，這種主權原則就必然存在。特別是，因為能源地緣政治的競逐，使得蘊含豐富天然資源的領土及海洋的主權，成為各國交相爭奪的熱點。在東亞地區及東南亞地區，過去十年間就發生了多起以油氣為目的的領土爭端，例如：中國和日本之間的東海油田開發問題。近日以來，關於釣魚台問題以及南海局勢的緊繃，其背後無不涉及到蘊藏在地表底下的豐富油氣資源。

以南海地區為例，是一個典型的地緣政治學上的發火點。由於各國在南沙群島海域自劃的領海疆界相互重疊，糾纏不清，使得南海海域儼然成為「亞太地區的波斯灣」。南海地區發生領土爭議的國家不僅包括中國與菲律賓，並且包括中華民國、越南、馬來西亞、汶萊、印尼等國，尤其是在南沙群島的領土衝突上更是激烈。除此以外，美國、日本等國際強權的涉入，更複雜化了南海局勢的發展。儘管東南亞各國希望透過東協區域論壇這個平臺而將南海問題國際化，盡量降低發生衝突的可能性。但是，「擱置主權，共同開發」似乎只是一個脆弱不堪的理想與口號。

對美國而言，南海地區並不屬於「至關重要」的利益，但是，卻是美國部署亞太戰略重要的一環，是美國在亞太地區的國家利益之所在。一九九○年代以後，美國已經從過去的「不介入」、「不表態」轉變為實質上的介入南海事務。一九九五年和一九九七年，中國與菲律賓兩度發生美濟礁島爭議時，美國已展現重要的影響力。二○○九年七月，美國國務卿希拉蕊首度參加東協區域論壇時，高喊「美國回來了！」南海問題再次成為美國「重返亞洲」的突破口。過去三年間，美國不僅積極透過多邊途徑的參與東亞及東協等區域性組織來擴展影響力，同時，也藉由雙邊合作，包括：二○一○年七月二十二日，表示與印尼特種部隊恢復中斷十二年的軍事關係；二○一○年八月十一日，和越南在南海舉行為期一週的軍事演習；今年七月十　七日到二十七日，美國海軍和新加坡海軍也將在南中國海舉行聯合演習。

相較於此，中國，作為南海地區最強勢的國家，為強化對南海島嶼及海域的主權，一九八八年中國結束與越南所發生的赤瓜礁軍事衝突以後，即著手將海南島建省，並建設永暑礁為中國在南沙群島的最大基地，擴建西沙永興島為其在南海地區的「不沈航空母艦」。近年來，有鑑於越南積極在西沙群島從事軍事設施的建設，展現其捍衛領土主權的意圖，中國國務院在今年六月二十一日更直接決定在海南省轄下設立地級「三沙市」，轄區包括西沙、南沙、中沙等中國聲言擁有主權的南海群島及海域。

從政治學的觀點來看，國家主權的基礎涵義，就是國家對地球上的某一部份，亦即，它的領土，享有獨佔的控制。在自己的領土上，國家日常地進行仲裁和實施法律，國家必須保證領土完整，保護其不受外部其他政治權力的入侵。所以，國家對領土進行分級劃分而形成的領土結構-「行政區」，乃是國家結構體系的一種安排，在本質上向來就是國家為了有效地統治、管理居民所採行的一種權力再分配的形式，那是一種動態的過程-「行政區劃」，其關係到國家集權統治的強固。依此邏輯，中國毫不隱藏其在南海地區設置行政轄區的意圖，就是要宣示捍衛南海主權的決心。二○一○年三月，中國就曾公開表示「南海是關係到中國領土完整的核心利益」。就此看來，「共同開發」是一回事，「擱置主權」顯然又是另外一回事。

毫無疑問，中、美在南海地區的權力競賽已經成為南海問題的核心所在，而其所延伸出來的錯綜複雜的關係網絡，更增添了和平解決南海問題的難度。因為如此，東協區域論壇作為南海問題主要的對話平臺與機制就顯得力猶未逮。儘管相關各國已經簽署「南海各方行為宣言」，但是，在此之前，領土與主權才是攸關國家利益的所在。對中國和美國是如此，對東南亞各國更是如此。隨著全球各地油氣等天然資源的陸續開發殆盡，富藏油氣的南海地區將成為下一波新能源地緣政治競賽的兵家必爭之地。

2012-07-20╱台灣時報╱第4版╱焦點╱顧長永